Nos meses finais de 2023, além da promulgação da Emenda Constitucional 132, que veiculou a tão debatida reforma da tributação sobre o consumo, uma outra importante inovação foi implementada no cenário tributário: a inauguração da Câmara de Promoção de Segurança Jurídica no Ambiente de Negócios (Sejan), criada pela Advocacia-Geral da União como mecanismo para harmonizar e tornar mais transparentes as orientações da Administração federal[1].
Com uma composição plural, formada por representantes da Administração pública, de setores econômicos, da sociedade e da academia, a Sejan é um eco bem-vindo do Tax Professionals Forum[2], grupo vinculado ao Tesouro do Reino Unido que, também por meio de uma composição plural, desde 2011 auxilia na elaboração de políticas tributárias e no aprimoramento da legislação.
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Ao adotar essa estrutura, a Sejan superou o modelo hermético das consultas fiscais e se mostrou um órgão vocacionado para a promoção de um ambiente de diálogo capaz de reduzir a complexidade, a insegurança e a litigiosidade do sistema tributário, permitindo que a interpretação sobre a legislação tributária seja fruto de um debate público e amplo com diferentes atores.
Em pouco mais de um ano e meio, a Câmara já publicou pareceres sobre cinco importantes controvérsias levadas à sua apreciação[3], além de ter concluído a análise de outros vinte e seis temas[4] sobre os quais havia dúvidas ou divergências interpretativas, trazendo mais clareza e uniformidade às orientações da Administração tributária.
Em setembro de 2024, a Receita Federal seguiu o mesmo caminho inaugurado pela Sejan. Com a Portaria RFB 466/24, foi criado o projeto Receita Soluciona para “promover e facilitar o diálogo entre a RFB e a sociedade sobre matérias tributárias e aduaneiras”[5].
A complexidade e a insegurança jurídica que marcam o sistema tributário nacional não são novidade e já foram investigadas em diversas pesquisas, também citadas por nós em outras oportunidades[6].
São problemas estruturais e multifatoriais. Resolvê-los não é tarefa fácil, mas estudos empíricos e a experiência internacional apontam mecanismos[7] nessa direção, como, por exemplo, a ampliação das vias para obter orientação da Administração tributária[8] e a criação de instrumentos que propiciem um ambiente de confiança e cooperação para que fisco e contribuintes dialoguem e construam soluções para as dúvidas ou divergências sobre a interpretação da legislação tributária[9].
Até o final de 2023, contudo, o principal instrumento disponível para promover a orientação dos contribuintes era a consulta fiscal. Como informado no relatório de pesquisa do “Diagnóstico do Contencioso Judicial Tributário Brasileiro”[10], as Administrações tributárias apontaram, em regra, o processo de consulta e suas respectivas respostas como canal de orientação da sociedade.
Embora a consulta fiscal tradicional tenha, em tese, potencial para conferir alguma certeza ao ambiente tributário, sua ineficiência é reiteradamente apontada em pesquisas sobre o tema. A má utilização da consulta fiscal no Brasil foi exposta em 2016 no artigo “Diagnóstico do processo administrativo fiscal federal”[11], que atestava, a partir de entrevistas com diversos atores, o uso desvirtuado e inadequado do instrumento.
Pouco depois, em tese de doutorado defendida em 2020, Roberta Landi[12] analisou detidamente o cenário das consultas fiscais no país e identificou sua morosidade[13], ineficiência e inaptidão para a garantia da segurança jurídica.
Com as mudanças em andamento desde 2023, relatadas neste breve artigo, há expectativa de que os desafios apontados nessas pesquisas sejam progressivamente superados pelo processo plural, eficiente e dialógico instituído pela Sejan.
Essa esperança, por sua vez, traz consigo uma necessária provocação: para que a segurança jurídica almejada possa ser alcançada, é preciso reconhecer que as decisões do órgão possuem o status de uma nova fonte do Direito, integrando a legislação tributária como normas complementares e vinculantes à Administração.
A análise conjugada de alguns dos dispositivos vigentes no ordenamento brasileiro já permite essa interpretação, como o artigo 2º, §1º, da Lei Complementar 73/93, que subordina a PGFN à AGU, os artigos 19, IV, e 19-A, da Lei 10.522/02, que autorizam à PGFN dispensar a apresentação de contestação ou recurso em matérias relativamente às quais haja parecer do advogado-geral da União, e estendem seus efeitos aos auditores fiscais da RFB quando houver aprovação do parecer pelo presidente da República, ou concordância do Ministério da Fazenda, e os artigos 100, do CTN, e 24 da LINDB, que refletem o caráter normativo dos atos editados pela Administração com o intuito de orientar a sociedade.
Reconhecer o papel estratégico da Sejan passa pelo reconhecimento, também, de que seus atos normativos devem ser munidos de máxima efetividade, capazes de harmonizar o comportamento de todos os órgãos da Administração federal, estabilizar relações e orientar de forma clara e transparente os contribuintes.
[1] A Câmara foi instituída pela Portaria Normativa AGU 110/23, assinada pelo ministro Jorge Messias, advogado-geral da União, e publicada em 15 de setembro de 2023. Apesar de o foco deste artigo ser sobre matérias tributárias, é importante registrar que a Sejan possui dois comitês: Tributário, presidido por Leonardo Alvim, procurador da Fazenda Nacional, e Regulatório, presidido por Bruno Portela, procurador federal. A Câmara foi inicialmente presidida pela procuradora-geral da União, Clarice Calixto, e é hoje presidida por Flavio Roman, advogado-geral substituto.
[2] As informações sobre o Tax Professionals Forum estão disponíveis em: https://www.gov.uk/government/groups/tax-professionals-forum#membership. Acesso em 24, abril, 2025.
[3] Os temas objeto dos pareceres são: prorrogação dos benefícios de crédito presumido de IPI ou criação de benefício isolado de CBS; limites de gastos com pessoal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal em contratos de parceria com entidades do terceiro setor que exercem atividades de interesse público; divergência acerca da incidência ou não de imposto de renda em premiações concedidas a pessoas físicas no âmbito da legislação de fomento à cultura; imunidade tributária recíproca e bens públicos vinculados a concessões; e a definição do regime jurídico aplicável nas contratações de pessoal e fornecedores de organizações da sociedade. Os pareceres publicados pela Sejan estão disponíveis para consulta em: https://www.gov.br/agu/pt-br/assuntos-1/sejan/pareceres, acessado em 10/02/2025.
[4]A relação completa dos temas levados à Sejan está disponível para consulta em: https://www.gov.br/agu/pt-br/assuntos-1/sejan/relatorio-gerencial-tributario-jan-25.pdf, acessado em 10/02/2025.
[5] Conforme previsto pelo artigo 1º da Portaria.
[6] Na pesquisa “Measuring corporation tax uncertainty across countries: Evidence from a cross-country survey” (Centre for Business Taxation da Universidade de Oxford), o Brasil foi classificado como o 2º sistema tributário mais inseguro dentre os 21 países analisados. Disponível em: https://oxfordtax.sbs.ox.ac.uk/files/wp16-13pdf, Acesso em 23, abril, 2025. Ademais, de acordo com a pesquisa “Tax Complexity Index” (LMU Munich e Paderborn University), dos 69 países estudados em 2020, o Brasil figura na 5ª posição do ranking de complexidade da tributação da renda das pessoas jurídicas. Disponível em https://www.taxcomplexity.org/. Acesso em 23, abril, 2025.
[7] Como a consolidação e simplificação e a redução de ambiguidades na legislação tributária, a redução de exceções ou regimes diferenciados de tributação e a simplificação das obrigações acessórias.
[8] OWENS, Jeffrey. Tax Transparency: The New “Normal”. Revista da Receita Federal: estudos tributários e aduaneiros, Brasília-DF, v.1, n.2, p. 32-49, jan./jul. 2015. Disponível em: https://www.ibet.com.br/wp-content/uploads/2019/12/Tax-Transparency.pdf. Acesso em: 24, abril, 2025.
[9] FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL; ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO. Tax Certainty 2017: IMF/OECD Report for the G20 Finance Ministers. [S.L]: FMI; OECD, 2017. Disponível em: https://www.oecd.org/tax/tax-policy/tax-certainty-report-oecd-imf-report-g20-finance-ministers-march-2017.pdf. Acesso em: 24, abril, 2025.
[10] Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2022/05/sumario-contencioso-tributario.pdf. Acesso em 24 de abril de 2025.
[11] Disponível em: https://www.jota.info/artigos/diagnostico-processo-administrativo-fiscal-federal. Acesso em 24 de abril de 2025.
[12] “Medidas Alternativas de Diminuição do Contencioso Fiscal: Inspiração no Direito Internacional”. Disponível em: https://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/2/2133/tde-22032021-235511/fr.php. Acesso em 23 de abril de 2025.
[13] Quando a pesquisa foi realizada, o prazo médio de julgamento era de 322 dias, conforme descrito na tese.