Qual deve ser o papel de um órgão de controle externo em relação a entes e agentes públicos responsáveis pela modelagem, licitação, gestão e regulação de contratos públicos?
Essa é a pergunta central que orienta defesas e críticas ao papel do Tribunal de Contas da União (TCU) no campo da regulação. Se o propósito do controle é proteger o erário, otimizando gastos públicos e gerando menor incerteza, sem substituir ou invadir o espaço de competência do gestor, a recente edição da Portaria 119/2024, que estabelece referencial para o controle externo de concessões e PPPs, parece ser um bom exemplo de como o controlador pode aperfeiçoar a gestão a partir de mecanismos que reforçam a segurança jurídica.
O novo referencial é um documento de fôlego. São mais de 200 páginas, incluídas referências e apêndices, que consolidam o esforço da Secretaria de Controle Externo de Infraestrutura para, em seus próprios termos, formar “um marco institucional” que possibilite processos “estruturados” e “transparentes”.
Articulistas defenderam neste JOTA que o documento está em linha com as principais diretrizes internacionais. Meu ponto, contudo, não diz respeito à substância, mas à forma dessa ferramenta. Ao consolidar em um único guia os referenciais para controle de concessões e PPPs, o TCU vale-se de instrumento que, além de conferir maior racionalidade a sua própria atividade-fim, também constitui subsídio importante ao planejamento de agentes públicos e privados envolvidos na modelagem e na contratação de projetos.
Em essência, o tribunal acerta ao (i) racionalizar o controle internamente e (ii) gerar segurança jurídica externamente. Primeiro, o documento funciona como norte para suas atividades futuras. Isto é, toda atividade de controle sobre concessões e PPPs deverá estar atenta ao referencial, criando-se parâmetros controladores, bem como estabelecendo um ônus de justificação para qualquer auditoria que vá além do ponto de partida estabelecido pelo referencial.
Segundo, o documento estabelece diretrizes unificadas e claras a agentes públicos e privados que lidam com concessões e PPPs, inclusive a partir de exemplos múltiplos retirados da jurisprudência da Corte de Contas. Com isso, estabelece marcos mais seguros juridicamente para o desenvolvimento de projetos, prevenindo conflitos decorrentes de divergências interpretativas mais simples, sem que isso implique qualquer tipo de invasão sobre o espaço de atuação de gestores.
Se o controle externo tem como missão derradeira efetivar o melhor uso de recursos públicos, o novo referencial aprovado pela Portaria 119/2024 deve ser celebrado. Não podemos subestimar o impacto do estabelecimento de critérios claros e coerentes a serem adotados pelo controlador em projetos futuros.
Segurança jurídica é um valor que deve integrar o rol de princípios fundamentais orientadores do controle externo. A sistematização dos entendimentos controladores gera maior previsibilidade e previne ações interventivas; isso tudo sem que tenhamos que enfrentar questionamentos inerentes ao terreno juridicamente ruidoso do controle prévio.