O Legislativo é a arena clássica da representação de interesses. Diferentemente do Judiciário, onde a interlocução externa costuma tensionar expectativas de imparcialidade, e do Executivo, onde a técnica se mistura à discricionariedade administrativa, é no Congresso Nacional que a disputa por prioridades encontra seu ambiente mais próprio. Relatorias, emendas, substitutivos, audiências e negociações de urgência não são anomalias. São engrenagens legítimas pelas quais a sociedade disputa a alocação de recursos e o desenho de políticas públicas.
Esse reconhecimento, porém, esbarra em um déficit histórico de institucionalização. O Parlamento brasileiro convive com um paradoxo: abriga intensa atividade de lobby — termo aqui utilizado em sentido amplo, abrangendo tanto o advocacy quanto as relações institucionais e governamentais (RIG) —, exercida por grandes atores privados, por entidades representativas e também pelo próprio Estado, sem um marco legal claro que organize esse fluxo com padrões mínimos de transparência. O resultado não é a ausência de influência, e sim a consolidação de dinâmicas pouco rastreáveis que premiam a capacidade de operar fora do alcance do escrutínio público.
A falta de regulação não interrompe o jogo. Ela apenas desloca o peso para regras informais. Entre as práticas que melhor revelam essa fragilidade está a redação externa de proposições, depois apresentadas como autoria parlamentar sem transparência sobre a origem do texto, o que muitos chamam de ghostwriting legislativo.
Reportagem do UOL descreveu a escala do fenômeno e indicou milhares de proposições redigidas por representantes de interesses e assinadas por parlamentares sem identificação da autoria material. Quando a origem do texto se torna invisível, rompe-se um elo básico de prestação de contas entre representante e representado: o eleitor perde o direito de saber quem, de fato, escreveu a regra que passará a reger sua vida.
Nesse ambiente, a desigualdade de armas tende a definir o resultado. A assimetria de acesso não é apenas sobre “quem entra” no gabinete, mas sobre “como entra”. Há quem chegue com monitoramento diário, equipe técnica, capacidade de produzir minutas e de sustentar a redação proposta com dados e narrativas prontas. Para tangibilizar: a CNI publica há décadas uma Agenda Legislativa com prioridades e acompanhamento detalhado de proposições; entidades como Febraban e ABMES mantêm canais permanentes de diálogo e produção técnica. Esses exemplos mostram que a representação de interesses é estruturada e profissionalizada.
E ela não é exclusividade do setor privado. O Estado também faz lobby de forma contínua. Ministérios e órgãos do Executivo negociam com o Legislativo, defendem prioridades, disputam redações e buscam apoio político e orçamentário. Além disso, em episódios noticiados pela imprensa, autoridades de outros Poderes também atuam politicamente quando interesses institucionais entram em jogo.
A jornalista Malu Gaspar relatou, por exemplo, uma articulação atribuída a integrantes do STF junto ao senador Davi Alcolumbre para barrar a instalação da CPI do Master. Independentemente do mérito do caso, esse tipo de relato expõe como as fronteiras institucionais podem se tornar difusas em momentos de pressão, ampliando a necessidade de rastreabilidade e transparência sobre interlocuções relevantes.
Esse é o ponto em que o debate precisa distinguir com cuidado dois conceitos vitais: influência técnica e captura regulatória. Influência técnica é o aporte legítimo de dados, evidências e experiência prática levado ao legislador por quem será afetado pela norma. Em uma sociedade complexa, o parlamentar não dispõe de onisciência, e o processo decisório melhora quando recebe subsídios qualificados e verificáveis.
Captura regulatória, por sua vez, ocorre quando esse subsídio deixa de ser insumo e passa a ser comando: a norma nasce desenhada sob medida para beneficiar um interesse particular em detrimento do interesse público, geralmente em contextos de baixa transparência, forte assimetria de informação e pouca possibilidade de contraditório. A captura não depende necessariamente de corrupção. Ela prospera no turvamento, sobretudo quando regras tributárias, setoriais e de contratação pública são construídas em ambiente de baixa visibilidade. O que separa a boa influência da indevida é a existência de um rastro público, um “rastro legislativo”, que permita escrutínio, contraponto e responsabilização.
É nesse cenário que se insere o debate do PL 2914/2022. A tramitação, no entanto, já revela o risco típico de uma regulamentação mal calibrada: tentar reduzir opacidade criando barreiras de entrada que, na prática, elitizam ainda mais o acesso. Se o modelo exigir credenciamentos complexos, relatórios extensos e conceitos vagos, tende a produzir um efeito seletivo.
Grandes corporações se adaptam rapidamente; organizações civis, entidades técnicas locais e pequenos setores produtivos, não. O paradoxo se repete: a lei promete transparência, mas entrega filtro. E, quando o custo de conformidade é alto ou a fiscalização é imprevisível, a influência migra para formas informais, o shadow lobbying, que é justamente o que se pretendia combater.
Por isso, é relevante registrar que entidades do próprio campo de relações institucionais defendem a regulação, mas com preocupações de desenho. Abrig e Irelgov têm sustentado a importância de regras de transparência e previsibilidade, ao mesmo tempo em que alertam para o risco de um modelo excessivamente burocrático, inexequível para atores menores, ou com margem para enforcement discricionário, o que pode estimular seletividade e insegurança.
A solução institucional não é “fechar o Congresso”, e sim retirar o peso do segredo. Um mínimo viável de transparência passa por tornar rastreável a origem de minutas e contribuições técnicas relevantes, como antídoto direto ao ghostwriting; por padronizar a divulgação de agendas e reuniões, para reduzir a assimetria criada por interlocuções invisíveis; e por estabelecer critérios objetivos para hospitalidades, presentes e viagens, diminuindo zonas cinzentas que alimentam suspeitas e negociações pouco transparentes. O objetivo não é moralizar o processo, e sim qualificá-lo: aumentar a visibilidade com baixo custo, para ampliar a pluralidade e permitir controle social real.
Ao final, o Legislativo permanece como o Poder em que a regulação do lobby pode produzir o maior ganho democrático imediato, justamente porque é ali que normas gerais são escritas. Transparência não elimina a assimetria de poder econômico, mas oferece ferramentas indispensáveis para que a sociedade possa, ao menos, enxergá-la, contestá-la e responsabilizá-la.