Este ensaio é o resultado de um seminário apresentado no Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP), em julho de 2024, tendo como base o trabalho da professora argentina Mariela Puga, de 2007[1].
A discussão sobre o processo estrutural no Brasil é um tema de extrema relevância e atual, tendo em vista a recente instalação no Senado, em 13 de junho, da Comissão de Juristas para sugerir uma regulamentação para esses processos.
Desse modo, conhecer e discorrer sobre dois casos emblemáticos que a Corte Suprema de Justicia de La Nácion (CSJN) da Argentina atuou é fundamental para aprimorarmos o debate brasileiro sobre o tema. O primeiro foi o Verbitsky, que se debruçava sobre as terríveis condições de detenção nas delegacias e presídios em Buenos Aires, apreciado em 2001, e o segundo o Mendoza, de 2006, que tratava da grave contaminação na Bacia do Rio Matanza-Riachuelo.
Isso posto, convém esclarecermos: o que são casos estruturais? São todos aqueles casos em que a violação de direitos está relacionada a práticas ou políticas sistêmicas, ou seja, aqueles que em frente a problemas complexos fica claro a distância entre o sentido na norma e sua efetividade.
Ao analisar os dois casos argentinos, verifica-se que a CSJN abordou o problema sem culpar especificamente alguém, muito menos, imputou culpa pela conduta ou negligência, pois abriu o jogo para a determinação do sentido normativo dos direitos frente a realidade, em busca do seu gozo efetivo, evitando percepções simplistas da geração do dano e assim abriu caminho para um tratamento especial dentro do sistema judiciário, que foi crucial para a construção de uma outra visão no tocante à abordagem de causas complexas.
Em 2007, Mariela Puga, em visão muito prospectiva, vê uma tendência na abordagem de casos estruturais que pode ser vista sobre duas vertentes. A primeira seria o ativismo jurídico, em detrimento da rejeição dessas causas sobre o argumento de serem questões políticas não judiciáveis. Já a segunda, relaciona-se ao modo de se alcançar a eficácia normativa em casos que representam um fracasso de políticas e práticas institucionais, que se daria através da inauguração de processos ambíguos e dirigentes.
O processo estrutural é dotado de particularidades que, ainda, fogem do domínio dos advogados e processualistas tradicionais, acostumados ao trâmite ordinário no qual às balizas processuais estão bem delimitadas, em que pese a concessão de amplos poderes ao magistrado, flexibilizando o rito, mas nunca escapando das formalidades necessárias, que nos trazem segurança e previsibilidade.
Como em qualquer área da vida humana e social, ao se apontar o dedo para determinada pessoa lhe culpando por algo, nada de bom emergirá do ato senão a intenção de rebater a alegação, instaurando um conflito e uma certa animosidade que não podem permear o procedimento estrutural.
Os subsídios que devem nortear a visão do magistrado são aqueles aptos a buscar compreender a forma de produção do dano, a sua causa para que seja possível a união de diversos esforços, que possam dinamizar o procedimento e chegar a uma diretriz de atuação com vistas a sanar o entrave.
Em um problema com múltiplas causas, quem não culpa facilita a adesão ao esquema remedial, afastando a resistência, além de fomentar o espírito de cooperação.
Aliás, o processo estrutural deve ser um procedimento desprovido de mecanismos de coação para o cumprimento das decisões. Assim o é perante a Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), que em processos desse jaez, evita a coerção e privilegia o diálogo.
O arbitrário é paliativo e não desperta o senso de cooperação, causando uma resistência expressa ou velada. Aliás, demasiadamente difícil se revela a atribuição de culpa em casos dessa natureza.
No caso da superlotação e condição dos presos, quem seriam os culpados, os guardas, os magistrados ou o governo? Nota-se ser postura que não ajudaria a solucionar o problema.
Nos casos estruturais, via de regra, existe a consciência da existência do infortúnio, mas uma extrema dificuldade em um acordo de como cessar o sofrimento das vítimas.
Primeiramente, é importante dizer que problemas estruturais geram problemas estruturais. No caso das prisões, caso se resolvesse a questão da superlotação, permaneceria o problema dos maus tratos aos presos. Caso se resolvesse esse problema, persistiria a questão dos trabalhadores da prisão, que dividem as condições degradantes experimentadas pelos detentos pelo fato de passarem o dia lá trabalhando.
O tribunal deve ter em mente que as decisões indiretas podem surtir mais efeitos do que os comandos direitos, ao passo que a mescla causal de responsáveis torna o processo objetiva e subjetivamente mais amplo.
Por isso, o diálogo e a criatividade das cortes serão fatores cruciais para se chegar ao melhor resultado possível na solução de um problema complexo em processos que costumam levar anos.
Já em relação à dimensão política, os problemas estruturais de estatura da superpopulação carcerária e de poluição da bacia Matanza-Riachuelo correspondem aos efeitos secundários de uma prática republicana. Embora necessário para o correto exercício da democracia liberal a alternância de poderes, pode criar condições adversas para a resolução de problemas de longo prazo em função da transitoriedade dos mandatos políticos, a coordenação política de instituições técnicas e ao formalismo institucional.
A alternância dificulta o compromisso com reformas institucionais de longo prazo, pois o gestor público incumbente tende a propor planos conjunturais, das quais possa ter controle e obter dividendos políticos.
Na Argentina, as cortes judiciais buscaram obter dos gestores públicos compromissos que mirassem a longo prazo. Como exemplo, as interpelações realizadas à Secretária de Meio Ambiente, para se posicionar sobre o plano de descontaminação da bacia Mendoza-Riachuelo, que ilustra como decisões indiretas podem ser maiores do que as diretas.
Um segundo aspecto a ser considerado é a coordenação política de instituições técnicas, a qual representa a Administração Pública frente ao Judiciário, em geral em audiências públicas, e que detém o poder de mando. As competências técnicas dessas instituições às quais estão subordinadas acabam tendo um comportamento que reflete a vontade dos agentes políticos. Tal situação pode gerar contradições, quando esses mesmos agentes técnicos forem chamados a se posicionar na posição de técnicos de organismos independentes, tais como a academia.
Como última questão, tem-se o formalismo legalista, ou a estrutura da burocracia estatal. As formas como a Administração Pública são organizadas de forma a estabelecer capacidades de resolver problemas gerais e não com níveis crescentes de especificidade e complexidade. Logo, seriam necessários órgãos com capacidade transversal e de dialogicidade com as várias partes e questões postas pelo problema.
Uma grande conquista da CSJN foi a estruturação do comitê da bacia, no caso Mendoza, composta de um conjunto de membros que foram sendo alterados à medida que uma maior compreensão e descentralização do problema se fizeram aparecer.
Diante do aqui exposto, percebe-se que o desafio em problemas estruturais reside na necessidade de transformar instituições e políticas públicas, as quais constituem e dão suporte a práticas enraizadas de segregação social.
Por fim, ressalta-se que a construção de um marco regulatório para processos estruturais no Brasil tal como almejado pela Comissão de Juristas do Senado Federal será de grande valia, contudo não se pode perder de vista que os problemas estruturais são multifatoriais, e, portanto, demandam soluções que deverão ser construídos diante do problema em concreto.
[1] PUGA, Mariela. La realización de derechos em casos estructurales: Las causas “Verbitsky” y “Mendonza”. 2007. Disponível em: <https://www.palermo.edu/derecho/publicaciones/pdfs/Beca_estimulo.pdf>. Acesso em 02.jul.2024.
[2] ARENHART, Sérgio; OSNA, Gustavo; JOBIM, Marco Félix. Curso de Processo Estrutural. Thomson Reuters, 2023.
[3] PUGA, Mariela. La realización de derechos em casos estructurales: Las causas “Verbitsky” y “Mendonza”. 2007. Disponível em: <https://www.palermo.edu/derecho/publicaciones/pdfs/Beca_estimulo.pdf>. Acesso em 02.jul.2024.
[4] SABEL, Charles F.; SIMON, William H. Destabilization Rights How Public Law Litigation Succeeds, 117, Harvard Law Review 2016 (2004).