Na estrutura do IVA dual proposta pela reforma tributária, tem-se como premissa básica que a CBS e o IBS recebam tratamento uniforme e harmônico.
Até a aprovação do PLP 108/2024 pelo Senado no dia 30 de setembro, persistia a dúvida sobre como se estruturaria o contencioso administrativo, haveria modelos separados para a União e para estados, Distrito Federal e municípios, ou uma instância única?
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O texto aprovado opta por tramitações em esferas distintas para o IBS e para a CBS, assegurando, porém, a consolidação e a harmonização dos entendimentos por meio da Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS.
A contribuição de competência da União terá seu contencioso administrado no âmbito da estrutura já existente da Receita Federal e do Ministério da Fazenda, com processos julgados em primeira instância, pelas Delegacias da Receita Federal de Julgamento (DRJ) e, em segunda instância, pelas Turmas Recursais ou pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), com a instância de uniformização de jurisprudência, representada pela Câmara Superior de Recursos Fiscais (CSRF).
De forma semelhante, o contencioso administrativo do IBS será estruturado, no âmbito de competências do CGIBS, em primeira instância de julgamento (Câmaras de Julgamento); instância recursal (Câmaras ou Turmas Recursais); e instância de uniformização da jurisprudência do IBS (Câmaras Superiores).
A consolidação entre eles ocorrerá apenas em sede recursal, por meio da mencionada Câmara de Integração, órgão encarregado de uniformizar a jurisprudência em matérias comuns, sem extinguir a autonomia de cada sistema procedimental conforme a versão do texto do PLP 108 aprovada pelo plenário do Senado, que seguirá agora para a Câmara dos Deputados em razões das modificações promovidas no texto original.
A Câmara de Integração será composta por quatro conselheiros representantes do Carf, quatro membros do CGIBS e quatro representantes do contribuinte, e pode ser acionada por meio de Recurso Especial, contra decisões proferidas pelo CGIBS ou pelo Carf, quando houver divergência na interpretação da legislação comum ao IBS e à CBS em relação a outros julgados desses mesmos órgãos.
Além dessa hipótese, a Câmara de Integração pode ser acessada via incidente de uniformização de matérias repetitivas, quando houver julgamentos reiterados sobre a mesma questão de direito ou quando houver decisão de segunda instância que deixar de aplicar provimento vinculante.
Na primeira hipótese, o incidente pode ser suscitado pela representação da Fazenda Pública, pelos Presidentes das Câmaras de Julgamento do CGIBS e pelos Presidentes de Turmas e Câmaras do Carf. Já no caso de descumprimento de precedente vinculante, o incidente pode ser suscitado pela representação da Fazenda Pública ou pelo sujeito passivo.
A criação da Câmara de Integração, órgão paritário, representou grande avanço em relação ao projeto apresentado na Câmara dos Deputados, em que não havia um órgão julgador para harmonizar a interpretação da legislação em relação aos dois tributos. A crítica, no entanto, permanece na disparidade do número de representantes que comporão o órgão, que poderá emitir decisões vinculantes aos demais órgãos julgadores, uma vez que, de seus doze membros, oito serão da representação fiscal.
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Nesse aspecto, relembra-se que a participação de contribuintes em julgamentos administrativos “ao invés de ser considerada como elemento de perturbação e de pressão de interesses estranhos ao interesse público […] é encarada como uma exigência fundamental de uma atividade que se pretende imparcial e, por isso, objectiva”1.
Tem-se, assim, que a existência de órgãos julgadores paritários “é o resultado de um longo desenvolvimento histórico de subordinação da Administração à lei e, posteriormente, aos ditames constitucionais, que levou a uma alteração na correlação de forças entre a Administração e o cidadão-administrado, concedendo maior igualdade e reconhecimento ao segundo, reduzindo-se os poderes da primeira”2. Desse modo, uma paridade desproporcional desnatura o propósito paritário do órgão julgador, o que não é conveniente para um processo administrativo equitativo.
A representatividade paritária foi objeto de questionamentos em diferentes níveis na reforma tributária, inclusive no próprio Comitê Gestor, em razão da pouca representatividade dos contribuintes em órgãos de relevância para a aplicação de um novo sistema que exigirá mútua cooperação entre contribuintes e fisco.
Nesse aspecto, a incorporação do julgamento paritário na Câmara de Integração deveria se dar de modo a estabelecer uma igualdade de força entre entendimentos fiscais e dos contribuintes, o que dificilmente ocorrerá com tamanha desproporcionalidade no número de representantes que cada um possui.
No contencioso tributário, os órgãos julgadores são de especial importância, pois tendem a pacificar temas controvertidos entre contribuintes e fisco, o que exige colegiados capazes de produzir decisões estáveis e coerentes.
Diante desse contexto, a paridade de composição entre os entes federativos e entre Administração e contribuintes nos órgãos de última instância não é um detalhe de governança, mas condição estruturante para assegurar isonomia federativa, neutralidade institucional e autoridade persuasiva dos enunciados decisórios, reforçando a função uniformizadora da Câmara de Integração.
Outro problema que também chama atenção é o descompasso temporal entre os sistemas. A CBS entrará em vigor antes do IBS, o que certamente acarretará a formação de uma jurisprudência administrativa para o tributo federal anterior ao tributo de competência dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.
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A Câmara de Integração poderá afastar entendimentos do Carf referentes à CBS, inclusive quanto à aplicação retroativa? Ou sua competência restringe-se à edição de enunciados uniformizadores com eficácia prospectiva, preservando decisões administrativas definitivas?
O relatório do PLP 108 apresentado no Senado representou avanço ao texto anterior, porém, as questões acima mencionadas permanecem sem resposta. Não se pode perder de vista que o modelo do IVA dual, adotado pelo Brasil, será um grande desafio no âmbito do contencioso administrativo (sem ainda entrar no detalhe da competência judicial para julgamento dos novos tributos).
Nesse sentido, as regras de harmonização e uniformização da interpretação da legislação da CBS e do IBS devem ser claras a fim de alcançar o princípio constitucional da simplicidade incluído na Carta pela Emenda Constitucional 132/2023.
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Este texto é fruto das discussões ocorridas no Núcleo do Mestrado Profissional da FGV Direito SP, na linha de pesquisa “Questões Contemporâneas do Contencioso Tributário”, em relação ao projeto “Reforma do Processo e seus Impactos na Reforma Tributária”
[1] RIBEIRO, Maria Teresa de Melo. O princípio da imparcialidade da Administração Pública. Coimbra: Almedina, 1996, p. 159. Apud ANDAMY, P. O Carf como tribunal paritário. JOTA, São Paulo, 25 fev. 2020. Disponível em: https://www.jota.info/colunas-acervo/coluna-do-carf/o-carf-como-tribunal-paritario. Acesso em: 18 set. 2025.
[2] ADAMY, P. (2017). Voto de Qualidade no CARF: Violação ao Critério Paritário. Considerações de Lege Ferenda. Revista Direito Tributário Atual, (37), 358–380. https://doi.org/10.46801/2595-6280-rdta-37-16