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O novo modelo de tributação sobre o consumo adotado pelo Brasil com a reforma tributária se baseia em um IVA dual composto pela CBS, de competência da União (artigo 195, V, CF), e pelo IBS, de competência compartilhada entre estados, municípios e Distrito Federal (artigo 156-A, CF).

São tributos que se sujeitam às mesmas normas gerais, nos termos da LC 214/2025, mas cujas demandas serão julgadas por tribunais administrativos distintos. É neste contexto que se coloca a necessidade de uniformização da jurisprudência do IBS e da CBS, tema que é objeto do PLP 108/2024, em tramitação no Senado.

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A uniformização da jurisprudência administrativa relativa aos referidos tributos é essencial para garantir o respeito ao princípio da simplicidade (artigo 145, § 3º, CF) e evitar decisões contraditórias, que resultariam em insegurança jurídica e incremento do contencioso.

O PLP 108/2024, em seu artigo 111, propõe atribuir esta tarefa ao Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias (CHAT). O rol de legitimados para provocar a uniformização de jurisprudência é restrito (artigo 112^[1]) e as decisões, a serem tomadas no prazo de 90 dias úteis, terão caráter vinculante (artigo 113). Não há, contudo, o sobrestamento de processos em curso que tratem do mesmo tema, o que permite que decisões contraditórias continuem a ser proferidas mesmo depois da submissão da questão ao CHAT.

Para o exame crítico destes dispositivos, entendemos importante delimitar duas questões preliminares:

1. a natureza jurídica da tarefa de uniformização da jurisprudência administrativa do IBS e da CBS; e
2. a estruturação do CHAT, órgão ao qual referida tarefa foi atribuída.

A uniformização de jurisprudência constitui, evidentemente, exercício da jurisdição administrativa fiscal. Ora, a Câmara Superior do IBS consiste em instância de uniformização da jurisprudência deste imposto (artigo 109 do PLP 108/2024), do mesmo modo que a Câmara Superior de Recursos Fiscais (CSRF) tem a função de solucionar divergências na interpretação da legislação tributária federal (artigo 37, § 2°, II, Decreto 70.235/1972). Não há dúvidas de que ambas exercem jurisdição administrativa. A tarefa atribuída ao CHAT compartilha da mesma natureza, apesar de se referir a dois contenciosos administrativos distintos.

Ocorre que o CHAT, na forma como estruturado, constitui órgão essencialmente consultivo e de deliberação interna às administrações tributárias dos entes federativos. Trata-se de órgão composto exclusivamente por representantes da Administração Pública (artigo 319, I, LC 214/2025), o qual realiza reuniões periódicas nas quais decide, por unanimidade dos presentes (artigo 320, I e II, LC 214/2025), acerca da uniformização da regulamentação e da interpretação da legislação do IBS e da CBS, com o intuito de prevenir litígios, além de deliberar sobre obrigações acessórias e procedimentos comuns (artigos 321, I a III, LC 214/2025). Não há representação paritária dos contribuintes ou sequer a obrigação de sua oitiva.

A delimitação destas duas questões preliminares demonstra que o CHAT, ao qual foi atribuída tarefa que constitui exercício da jurisdição administrativa, foi estruturado como órgão consultivo que se manifesta em nome das administrações tributárias dos entes federados.

Desta feita, consideramos que as principais limitações do PLP 108/2024 que merecem ser aprimoradas são as seguintes:

1. a inexistência de paridade na composição do colegiado responsável por uniformizar a jurisprudência do IBS e da CBS^[2];
2. a ausência de oitiva do contribuinte neste procedimento; e
3. o não sobrestamento dos processos administrativos que tratem de matéria idêntica à questão sujeita ao exame do CHAT.

Quanto à primeira imperfeição apontada, 8 propostas de emenda^[3] ao PLP 108/2024 sugerem alterações desejáveis ao estabelecer que, nas deliberações destinadas à uniformização da jurisprudência do IBS e da CBS, a composição do CHAT será ampliada para incluir 8 representantes dos contribuintes. Deste modo, será assegurada a composição paritária do CHAT para o exercício da jurisdição administrativa fiscal, o que favorece “a conformidade tributária, elimina a distância de interpretação entre fisco e contribuintes, bem como direciona os esforços da administração pública para a redução de litígios”.^[4]

A segunda limitação indicada é abordada pela Emenda 160 ao PLP 108/2024, que pretende alterar o parágrafo único do artigo 111 para tornar obrigatória a oitiva dos contribuintes no processo de uniformização jurisprudencial, representados pelas entidades representativas de categorias econômicas. Entendemos que a oitiva obrigatória de ambas as partes, contribuinte e fisco, é a medida mais adequada em prol do contraditório.

No caso das administrações tributárias, o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias representa adequadamente os interesses dos entes federados. No caso dos contribuintes, a opção de assegurar a sua manifestação por meio das entidades representativas com legitimidade para provocar o CHAT também se assemelha adequada, na medida em que evita o congestionamento das oitivas.

O terceiro tópico que merece aprimoramentos foi objeto de 7^[5] propostas de emenda ao PLP 108/2024, as quais adequadamente sugerem a suspensão automática de todos os processos administrativos que tratem da matéria objeto da uniformização até a decisão final do CHAT. Essa medida, que segue o exemplo de outras práticas de padronização jurisprudencial utilizadas no ordenamento nacional, como o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) no âmbito judicial, evita decisões administrativas conflitantes que resultariam no incremento do contencioso administrativo e judicial.

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Apesar das limitações apontadas, consideramos acertada a escolha do PLP 108/2024 de restringir o rol de legitimados a provocar o CHAT. A expansão demasiada da legitimidade ativa poderia tornar o órgão apenas mais uma instância recursal e o congestionaria, de modo a inviabilizar o cumprimento do prazo para suas decisões. Ademais, a pluralidade de requisições poderia resultar na multiplicidade de decisões do próprio colegiado acerca do mesmo tema, com o aumento do risco de decisões conflitantes, as quais minariam a própria credibilidade e força vinculante das decisões do CHAT.

A manutenção de uma legitimidade ativa restrita, aberta aos contribuintes tão somente por intermédio das entidades representativas de categorias econômicas, torna factível o cumprimento do prazo de 90 dias úteis para decisão, sem inviabilizar que as demandas dos contribuintes por uniformização sejam levadas ao CHAT. Neste contexto, consideramos indesejável o trecho da proposta de Emenda 230 que sugere expandir a legitimidade ativa para provocar o CHAT a todas as partes envolvidas em processos administrativos fiscais nos quais tenha sido identificada a diferença jurisprudencial.

Enfim, entendemos que a tarefa de uniformização da jurisprudência do IBS e da CBS é fundamental para garantir simplicidade e segurança jurídica na tributação do consumo. O PLP 108/2024, acertadamente, dedicou-se a abordar este tema. Esperamos que o Senado Federal progrida na sua regulamentação de modo a superar as limitações apontadas e conciliar a efetividade no desempenho desta tarefa com a participação efetiva dos contribuintes.