Na última quarta-feira (8/11), o Plenário do Senado concluiu a votação em dois turnos e aprovou a reforma tributária. Desde a aprovação do seu texto base na Câmara dos deputados, a PEC 45/2019 tem se destacado como o tópico mais debatido em nosso cenário político e econômico. Após anos de discussão sobre a urgência de uma reforma tributária, temos diante de nós uma proposta que promete uma transformação significativa em nosso sistema fiscal, visto que seu objetivo principal é simplificar, reequilibrar e redistribuir a carga tributária entre os diferentes setores.
A proposta central da reforma decorre da criação de um imposto sobre valor agregado (IVA) dual, por meio de uma contribuição sobre bens e serviços (CBS), de competência federal, e um imposto sobre bens e serviços (IBS), de competência estadual e municipal.
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De início, vale ressaltar que a implementação de um IVA dual propõe promover o federalismo cooperativo, pondo fim às contendas de competência entre municípios (referente ao ISS) e estados (relacionadas ao ICMS), graças à unificação da base de incidência. Além disso, essa abordagem objetiva o fim das “guerras fiscais” através da mudança para o critério de tributação com base no destino e a atuação colaborativa do fisco nas três esferas.
A busca pela harmonia na legislação tributária envolve a ideia de proteção ao produto interno, em relação aos estrangeiros, desonerando as exportações e tributando as importações, num cenário de valorização da economia brasileira. Busca-se, por força do princípio do destino, consectário do princípio da igualdade, a tributação de bens e serviços apenas uma única vez no país importador, evitando a exportação de tributos.
Vale lembrar que, visando à proteção de determinados valores por meio da limitação do poder de tributar e de harmonização do sistema tributário constitucional, a Constituição Federal determina, no artigo 149, § 2º, inciso I, que as contribuições sociais e as de intervenção de domínio econômico não incidem sobre as receitas de exportação.
Por esse motivo, a redação do art. 20 da PEC 45, atual art. 19 introduzido por meio de emenda aglutinativa de plenário, que prevê a instituição de uma contribuição provisória de competência dos estados e do Distrito Federal, chamou a atenção. Não bastasse o desprezo pelo devido processo legal legislativo, a redação evidencia um retrocesso inconstitucional e destoa por completo da ideia inicial do que viria a ser uma reforma para simplificar, trazer segurança jurídica e tributar no destino.
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Isso porque, conforme previsto no texto, a contribuição pode ser instituída para incidir sobre produtos primários e semielaborados, que sejam produzidos nos territórios dos estados e do Distrito Federal, com produto destinado a investimento em obras de infraestrutura e habitação. Além disso, essa contribuição pode substituir a obrigação de contribuir para fundos estaduais, estabelecida como condição à aplicação de diferimento, de regime especial ou de outro tratamento diferenciado que estejam previstos na respectiva legislação estadual até 30 de abril de 2023.
Tal dispositivo, refere-se às conhecidas contribuições destinadas a Fundos estaduais, que oneram produtos minerais e agropecuários. Como, por exemplo, o recente Fundeinfra – criado pela Lei nº 21.671/2022, no estado de Goiás, o FET – criado pela Lei nº 3.617/2019, no Tocantins, e o Fethab – instituído em Mato Grosso pela Lei nº 7.263/2000.
O grande problema com o texto aprovado pela Câmara dos Deputados e assegurado no Senado, reside na contradição com a essência de um IVA dual. Se a ideia é a substituição do PIS e da COFINS no âmbito federal pela CBS e a introdução do IBS no lugar do ICMS e do ISS no âmbito estadual, com o intuito de simplificar o sistema, eliminando penduricalhos, a contribuição estadual proposta representa uma abordagem diametralmente oposta.
Isso pois, a contribuição estadual se configura como uma forma de arrecadação extra de receita, que nada mais é que um penduricalho. Além do mais, para alguns Estados, ela está diretamente ligada às exportações, principalmente nos Estados que concedem benefícios fiscais de diferimento do ICMS exportação. Portanto, ao que basicamente esses fundos se destinam é o diferimento e crédito presumido.
Aliomar Baleeiro, antes mesmo da Constituição de 1988, já advertia quanto à importância das garantias estabelecidas a favor dos contribuintes, como meio de frear o poder de tributar do Estado, posto que a redução dos direitos e garantias dos contribuintes desaguaria no aumento da arrecadação compulsória de recursos.[1] Assim, com vistas à neutralidade no fluxo internacional de bens e serviços, a ideia que deveria ser reforçada era a de que a “desoneração integral das exportações se realiza não apenas pela desoneração da operação de exportação, mas pressupõe desoneração de toda a incidência tributária nas diferentes etapas da cadeira produtiva exportadora”[2]. O texto introduzido pela contribuição da cartola[3] é certamente o racional oposto a esta ideia.
E, como bem ponderado por Luís Eduardo Schoueri, “se é verdade que o tributo se tornou a principal fonte de recursos para o Estado cumprir suas finalidades, não é menos certo que a própria tributação produza efeitos sobre a economia, seja gerando novas distorções, seja como instrumento para as finalidades estatais”[4].
Nesse sentido, o relatório da PEC 45/2019 apresentado pelo Senador Eduardo Braga ao Senado[5] delineou um posicionamento crítico em relação à proposta do art. 19 da PEC, acatando a supressão deste artigo proposta por alguns senadores.
Segundo o relatório apresentado, esta proposta suscita sérias questões, visto que a tributação estadual proposta entra em conflito com princípios fundamentais da reforma tributária do consumo. Conforme exposto, o estabelecimento das contribuições estaduais (i) contraria o princípio do destino, ao cobrar a contribuição na origem; (ii) não concede créditos aos adquirentes dos bens tributados, contrariando a não cumulatividade plena do IBS; (iii) estabelecer alíquotas diferenciadas por setores econômicos distintos, indo de encontro com a alíquota-padrão para o IBS estadual; e (iv) prejudicar a competitividade dos bens estaduais exportados, ao onerá-los.
Adicionalmente, a distinção entre o recolhimento ao fundo e o pagamento da nova contribuição é destacada, uma vez que o primeiro é voluntário e corresponde a uma contrapartida onerosa relacionada a tratamentos favorecidos aos contribuintes de ICMS, enquanto o segundo é compulsório e resulta em um aumento da carga tributária dos bens em questão. Assim, o relatório questiona a viabilidade da contribuição como substituta natural para o recolhimento em fundos estaduais de infraestrutura e habitação.
Por outro lado, o relatório propõe que os fundos estaduais financiados por contribuições voluntárias em vigor até 30 de abril de 2023 sejam mantidos até o final de 2032 como uma medida razoável para garantir recursos adicionais para investimentos locais. Após 2032, a extinção dos fundos seria justificável, e os Estados poderiam alocar recursos orçamentários, por exemplo, provenientes da arrecadação do IBS, para esses investimentos, sem a necessidade de fundos intermediários.
A argumentação para extinção dos fundos baseia-se na ideia de que qualquer vinculação constitucional adicional de receita de imposto a fins específicos pode aumentar a rigidez orçamentária e dificultar o controle das contas públicas
Em deliberação no Plenário, o texto referente ao artigo 19 foi revisado para uma abordagem mais restrita[6]. Agora, estabelece-se que os Estados que, até 30 de abril de 2023, possuíam fundos destinados a investimentos em infraestrutura e habitação, financiados por contribuições sobre produtos primários e semielaborados, têm a prerrogativa de instituir contribuições semelhantes.
Mas para isso, devem observar que a alíquota ou percentual dessa nova contribuição não deve exceder os valores vigentes nas respectivas contribuições até 30 de abril de 2023. Ademais, a introdução da nova contribuição implica na extinção da contribuição correspondente, em vigor até 30 de abril de 2023. Igualmente, a destinação da receita proveniente dessa contribuição deve seguir a mesma orientação das contribuições em vigor até a data mencionada, e a contribuição instituída estará sujeita à extinção em 31 de dezembro de 2043.
Nessa linha, com uma analogia aos grandes espetáculos de mágica e ilusionismo, o professor Felipe Renault, em recente artigo, comparou a contribuição a um coelho que sai da cartola, só que a surpresa não é tão agradável, pois vai de encontro aos ideais buscados nessa reforma. Uma contribuição cumulativa, com tributação na origem, e incidência na exportação não comporta a ideia de simplificação do sistema tributário. Já dizia Cazuza: “Eu vejo o futuro repetir o passado. Eu vejo um museu de grandes novidades.”
O texto base da PEC-45 retorna para a Câmara com destino a nova análise, uma vez que para ser promulgada a reforma tributária no Congresso Nacional, é necessária aprovação do mesmo texto nas duas casas legislativas. Esperamos as cenas dos próximos capítulos que prometem ser concluídos ainda em 2023, e saberemos se as contribuições serão um futuro de grandes novidades, ou um museu delas.
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[1] BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. Atualizada por Misabel Abreu Machado Derzi. 12. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013, p. 46.
[2] BEVILACQUA, Lucas. Desoneração da tributação indireta na cadeia produtiva exportadora. 2017. 292f. Tese (Doutorado em Direito Econômico, Financeiro e Tributário) – Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2017.
[3] RENAUL, FELIPE. A PEC 45 e o chapéu de mágico. JOTA, São Paulo, 2023. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/a-pec-45-e-o-chapeu-de-magico-20102023. Acesso em: 07/11/2023.
[4] SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito Tributário. 11. ed. São Paulo: SaraivaJur, 2022, p. 43.
[5]BRASIL. Relatório à PEC 45/2019. Disponível em: https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9488605&ts=1698870139044&rendition=stored-leg-signed-pdf&disposition=inline&_gl=1*4jn0wp*_ga*NjYzOTUzNTM4LjE2OTQ0NTYyOTg.*_ga_CW3ZH25XMK*MTY5ODk4NDMwMC41LjEuMTY5ODk4NTEyMy4wLjAuMA. Acesso em: 07/11//2023.
[6] BRASIL. Emendas a PEC 45/2019. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/158930.