A política industrial é um elemento central e indispensável para o desenvolvimento econômico e social do Brasil. Historicamente, a indústria tem sido a força motriz que impulsiona o crescimento, a produtividade, e a geração de empregos qualificados[1]. No entanto, a trajetória brasileira tem sido marcada por uma fragilidade institucional que compromete a continuidade e eficácia dessas políticas.
Para reverter esse quadro, é crucial aprender com experiências internacionais bem-sucedidas, fortalecer o arcabouço institucional, aumentar os custos políticos da negligência governamental e, finalmente, institucionalizar a política industrial por meio de um projeto de lei com diretrizes claras e perenes.
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A importância da política industrial para o Brasil
A tese central de instituições como o IEDI[2] é que, sem uma indústria forte, o desenvolvimento brasileiro se torna mais lento e difícil. A indústria é vista como a causa e a consequência da transformação da estrutura produtiva do país. Um Brasil moderno, capaz de afastar o subdesenvolvimento e avançar na justiça social, exige uma indústria nacional forte e competitiva.
A política industrial, nesse sentido, deve ser um conjunto coordenado de ações entre os setores público e privado, visando ampliar a competitividade da indústria, impulsionar o crescimento econômico e gerar empregos.
Após a Segunda Guerra Mundial, a industrialização deixou de ser uma reação defensiva e se tornou a principal estratégia do governo brasileiro para modernizar e acelerar o crescimento da economia. O Brasil possui uma condição singular, reunindo um amplo leque de recursos naturais e uma herança industrial solidamente estruturada que, apesar das deficiências, sobreviveu e se deslocou para um novo patamar de qualidade, produtividade, eficiência e competitividade. A política industrial bem-sucedida pode, inclusive, facilitar a gestão da política macroeconômica ao aumentar a eficiência e a produtividade na economia.
O país precisa de um novo modelo de desenvolvimento que modernize não apenas a indústria, mas todo o sistema socioeconômico, com uma política industrial pró-competitividade que estimule o investimento modernizante, a inovação, a qualificação da mão de obra e a melhoria da qualidade de bens e serviços. Isso inclui a necessidade de reduzir desajustes estruturais, reformular o sistema financeiro, aumentar substancialmente os gastos em pesquisa e desenvolvimento (P&D), e estimular a colaboração entre pesquisa, indústria e governo.
Exemplos internacionais de boas práticas
A observação de experiências internacionais, especialmente as bem-sucedidas, oferece importantes lições para o Brasil. Países desenvolvidos e emergentes, como Estados Unidos, Japão, Alemanha, Coreia do Sul, China e Irlanda, demonstram a relevância contínua da política industrial para o desenvolvimento.
- Estados Unidos: Apesar de um discurso de livre mercado, os EUA praticam uma política industrial ativa, especialmente no apoio à pesquisa básica e aplicada que sustenta inovações tecnológicas (como a Internet, GPS e smartphones). Sua política é caracterizada por uma clara afirmação de supremacia nacional e liderança militar, concentrando esforços em áreas que exigem mobilização de ativos científicos e tecnológicos e com propriedade intelectual a ser protegida.
- Japão: Destaca-se pelo seu “Estado desenvolvimentista” e a intensa colaboração entre a burocracia estatal e as empresas, com contínua adaptação das políticas aos requisitos do crescimento industrial.
- Alemanha: Foca na difusão tecnológica e na infraestrutura pública de pesquisa, estabelecendo vínculos sólidos com o setor privado.
- Coreia do Sul: É um exemplo de sucesso ao implementar uma política industrial que combina proteção com exigências rigorosas para o aumento da produtividade e competitividade.
- Irlanda: Utilizou sua agência de desenvolvimento industrial (IDA) para focar em setores sofisticados (TIC, farmacêuticos, serviços financeiros) e atrair Investimento Estrangeiro Direto (IED) para impulsionar a competitividade.
- China e Índia: Embora com estratégias distintas, demonstram o papel fundamental do Estado na promoção da produtividade e do desenvolvimento industrial. A China, em particular, transformou-se em uma “usina de alta tecnologia” com massivos investimentos em educação e P&D, e forte integração no comércio global.
Um traço comum em muitas dessas experiências é a estreita colaboração entre o setor público e o privado. Essa parceria é vista como essencial para formular, implementar e monitorar políticas eficazes, aproveitando o conhecimento do setor privado e minimizando os riscos de falhas governamentais ou captura por interesses rentistas.
O déficit institucional da política industrial brasileira e sua fragilidade
Apesar da importância reconhecida, a política industrial brasileira tem sofrido com um grave déficit institucional. O período do governo FHC (1995-2002) é um exemplo claro, onde a política industrial praticamente se tornou uma “antiagenda”, proscrita e esquecida. Essa descontinuidade é um dos maiores gargalos da administração pública brasileira, fragilizando a confiança nas instituições e gerando desperdícios.
As principais fragilidades institucionais incluem:
- Falta de perenidade e estabilidade: A política industrial no Brasil não tem o status de uma política de Estado permanente, estando subordinada ao “curto-prazismo” dos ciclos eleitorais e mudando ao sabor de mandatos. Isso resulta em falta de enforcement e capacidade de convocação político-institucional. A descontinuidade de projetos, equipes e arranjos institucionais gera desperdício de recursos, impede a aprendizagem e gera frustrações políticas sistemáticas.
- Arcabouço institucional envelhecido e ineficaz: O arranjo institucional da política industrial e tecnológica no Brasil é amplamente considerado “envelhecido” e ineficaz[3]. Muitas instituições são remanescentes do período pós-guerra, moldadas para um regime de forte proteção e subsídios, o que não se alinha com as necessidades de uma economia aberta e focada em inovação.
- Complexidade, dispersão e desarticulação: O sistema é excessivamente complexo, com um grande número e variedade de instituições e instrumentos, muitas vezes com atribuições e regras que se sobrepõem e dificultam uma ação efetiva e coordenada do governo. Esforços para criar organismos e colegiados, muitas vezes funcionam mais como um sintoma do problema do que como uma solução, pois carecem de capacidade de comando sobre as estruturas ministeriais e têm dificuldade em articular os diferentes atores. Além disso, a fragilidade institucional sempre pode facilitar processos de captura e clientelismo.
- Falta de visão comum e comando político frágil: Há uma ausência de visão comum e compartilhada quanto aos objetivos e metas da política industrial e tecnológica. O comando político da área é frágil e fragmentado, e as instituições frequentemente se tornam instrumentos de acordos políticos, desvirtuando suas funções e sendo capturadas por interesses burocráticos ou corporativistas. Esse contexto demanda enorme gasto de energia institucional para celebrar e manter acordos, sempre temporários e voláteis, sujeitos à todo tipo de ruido político.
- Limitação de recursos e capacitação técnica: Existe uma precária capacidade de mobilizar recursos, e os quadros técnicos muitas vezes não possuem todas as capacitações requeridas para missões mais qualitativas e sofisticadas. Além disso, a disponibilidade de recursos financeiros em condições adequadas é essencial; políticas sem respaldo financeiro suficiente tendem a se desfazer, diminuindo a credibilidade das instituições públicas.
Apesar dos avanços na criação de instituições como o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI) e a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) no âmbito da PITCE (Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior, 2004-2008), que buscaram ampliar o diálogo público-privado, o processo de operacionalização e a alocação de recursos mais estáveis e previsíveis ainda enfrentam desafios significativos.
Fortalecer as trincheiras institucionais da política industrial
Para superar a descontinuidade e a fragilidade institucional, é fundamental aumentar os custos políticos para os governos que negligenciam a política industrial. A política industrial precisa adquirir o status de normalidade na agenda governamental, sendo tratada como uma política de Estado, e não de governo.
A institucionalização por lei é uma forma de garantir essa perenidade e previsibilidade, criando um ambiente de segurança jurídica para investidores e empresas, independentemente das mudanças de governo. Isso solidifica a credibilidade interna e internacional do país, facilitando acordos comerciais e atraindo investimentos estrangeiros que buscam ambientes regulatórios estáveis.
Além da estabilidade e previsibilidade, a política deve ter:
- Definição de conceitos claros em lei: Unificando o entendimento sobre o que é política industrial e seus instrumentos.
- Metas mensuráveis e contrapartidas: A exigência de contrapartidas negociadas com os beneficiários, e a transparência na implementação da política, com estimativa de custos e avaliação periódica de resultados, são cruciais para assegurar que os benefícios superem os custos para a sociedade. A Coreia do Sul é um exemplo que simultaneamente concede benefícios e exige desempenho.
- Abertura ao diálogo e participação: A inclusão de setores empresarial e laboral no debate é essencial. Instituições como o CNDI, com representação do governo, setor empresarial, acadêmicos e trabalhadores, são valiosas para a convalidação de prioridades.
A política industrial precisa ser um compromisso de longo prazo, com acordos duradouros e críveis entre atores públicos e privados, garantindo incentivos reputacionais e transparência.
O exemplo da institucionalização de outras políticas públicas
A efetiva institucionalização da política industrial pode se espelhar em outras políticas públicas brasileiras que já alcançaram esse status de perenidade e reconhecimento legal, independentemente dos ciclos governamentais.
- Saúde pública: É mencionada como um exemplo de política com instâncias decisórias formalizadas e articuladas. O Planejamento Federal da saúde é obrigatório (Lei 8.080/90, a Lei Orgânica da Saude).
- Educacional: Possui inúmeras instituições especializadas capazes de formular e executar suas diretrizes, incluindo o Plano Decenal de Educação que é obrigação legal (art. 24 da Lei 9.394/96, a LDB).
- Agrícola (Plano Safra): É um caso claro de política pública cujas diretrizes e instrumentos são fixados em lei (Lei 8.171/91), garantindo fontes estáveis e previsíveis de financiamento.
- Energia: política orientada por órgãos reguladores como o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) e as agências setoriais como a Agência Nacional do Petróleo (ANP) e a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), que, embasadas em leis específicas (como a Lei 9.478/1997 e a Lei 9.427/1996), atuam na regulamentação, fiscalização e fomento dos setores de petróleo, gás e energia elétrica, utilizando instrumentos como licitações, controle de royalties e fundos setoriais como o CTPetro.
- Ambientais: estabilizada pelo ecossistema de instituições coordenadas pelo Ministério do Meio Ambiente, tais como o Conama, o Ibama, o ICMBio, a ANA, entre outras instituições. A Lei 9.605/98, conhecida como Lei de Crimes Ambientais, estabeleceu sanções penais e administrativas para condutas lesivas ao meio ambiente. O Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) foi instituído em 2000 pela Lei 9.985, e a Lei 11.284 de 2006 regulamentou a gestão de florestas públicas para produção sustentável.
Esses exemplos demonstram que é possível, no Brasil, estabelecer políticas de Estado com um arcabouço legal robusto, que proporcionem a continuidade e a previsibilidade necessárias para o desenvolvimento de longo prazo, superando as fragilidades do “curto-prazismo”.
Proposta de projeto com diretrizes estratégicas
Para corrigir os problemas institucionais e assegurar a perenidade da política industrial, propõe-se a elaboração de um projeto de lei específico ou emendas a projetos existentes (como o PL 4133/23)[4].
Este projeto de lei deve estabelecer:
- Princípios e objetivos orientadores: A política industrial deve ter como objetivo promover, regular, fiscalizar, controlar, avaliar e suprir necessidades para assegurar o desenvolvimento produtivo e tecnológico das atividades industriais, conforme o art. 174 da Constituição. Os objetivos específicos incluiriam, no mínimo:
- Transformação digital do parque industrial.
- Cadeias agroindustriais sustentáveis e digitais para segurança alimentar, nutricional e energética.
- Complexo industrial resiliente para saúde.
- Infraestrutura sustentável, saneamento, habitação e mobilidade para integração produtiva.
- Bioeconomia, descarbonização e transição energética.
- Tecnologias de interesse para soberania e defesa nacional.
- Fomento à modernização da estrutura industrial e ampliação da capacidade de inovação.
- Ampliação do comércio exterior com produtos de maior valor agregado.
- Foco na inovação e competitividade: A legislação pode impulsionar a modernização dos processos produtivos e aumentar a competitividade e capacidade tecnológica do país, através de incentivos e mecanismos de apoio à pesquisa e desenvolvimento (P&D). A indústria precisa de uma reorientação, do foco defensivo e de proteção do mercado interno para a inovação e produtividade, o que exige maior aproximação com os mercados globais. Políticas industriais de sucesso, como as observadas nos EUA, Japão, Alemanha e Coreia do Sul, frequentemente se destacam pela capacidade de se atualizar em objetivos e instrumentos, com ênfase em indústrias intensivas em tecnologia e forte participação do Estado no fomento à inovação e à competitividade
- Modelo de governança interinstitucional fortalecido:
- CNDI como instância central: O Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI) deve ser a instância de representação e formulação da política industrial, garantindo a participação de governo, setor produtivo, academia e sociedade civil. Recomenda-se que seja um organismo supraministerial, idealmente vinculado diretamente à Presidência da República, para coordenar ações executivas e normativas com influência sobre a atividade industrial.
- Coordenação superior: A lei deve prever mecanismos que assegurem a articulação e coordenação efetiva entre as diversas instituições públicas (MDIC, BNDES, Finep, Embrapii, ABDI, bancos regionais, agências reguladoras) e o setor privado, superando a fragmentação atual. A coordenação entre as áreas de políticas públicas de desenvolvimento industrial, desenvolvimento regional, fomento à ciência, tecnologia e inovação, em especial, é especialmente estratégica.
- Articulação com outras políticas públicas: A política industrial não é um fim em si mesma, mas um componente essencial de uma estratégia de desenvolvimento mais ampla, que deve ser articulada com políticas macroeconômicas, de comércio exterior, de ciência e tecnologia, de infraestrutura e regionais. A lei pode criar esse ecossistema de inovação robusto. Necessária coordenação e consolidação legal da constelação de dispositivos regulatórios que afetam a indústria e o setor produtivo. O Planejamento Plurianual é um espaço privilegiado para organizar a coordenação estratégica do governo, mas precisa ganhar instrumentos e capital político efetivo. [5]
- Metas, monitoramento e avaliação ex post: O CNDI ou uma secretaria vinculada à Presidência deve monitorar um conjunto de metas específicas e o andamento das questões que envolvem múltiplos ministérios, com um sistema de indicadores de gestão e soluções ágeis para impasses institucionais.
- Estabilidade e previsibilidade de longo prazo: Uma lei específica para a política industrial asseguraria a continuidade das medidas, independentemente da alternância de poder na República, conferindo segurança jurídica aos investimentos e ao planejamento de longo prazo. Essa estabilidade é essencial para empresas e investidores, tanto nacionais quanto estrangeiros, que buscam ambientes regulatórios confiáveis para expansão e modernização. Sem essa perenidade, a política industrial está sujeita ao “curto-prazismo” dos ciclos eleitorais, limitando sua eficácia.
- Instrumentos para implementação da política: Definir claramente os instrumentos de política, incluindo fomento à inovação, crédito público, mudanças em marcos legais para desonerar investimentos e exportações, e facilitação do acesso da indústria à academia, estimular compras tecnológicas e conteúdo local. A política deve ser flexível para atender às especificidades setoriais, cadeias produtivas e arranjos produtivos.
- Fontes de recursos estáveis e previsíveis: Garantir que recursos orçamentários e não orçamentários sejam regularmente destinados aos programas e projetos da política industrial, com base em exemplos como a Política Agrícola. A ausência de recursos suficientes é um caminho para o fracasso.
- Transparência e avaliação de resultados: A lei deve estabelecer uma sistemática de transparência das informações e avaliação periódica dos resultados, especialmente para incentivos e mecanismos de proteção. Essas políticas devem ter prazos definidos (início e término), custos estimados aprovados em orçamentos públicos, e avaliações que determinem se os benefícios superam os custos para a sociedade.
A adoção de uma política industrial regulamentada em lei, com diretrizes claras e um robusto modelo de governança, permitiria ao Brasil superar as deficiências históricas e construir uma trajetória de desenvolvimento mais competitiva, inovadora e sustentável.
Conclusão
Institucionalizar em lei federal uma política nacional de desenvolvimento industrial para o Brasil é medida fundamental para superar fragilidades históricas e garantir uma trajetória de crescimento sustentável e competitivo.
Atualmente, a política industrial brasileira, cujas diretrizes são definidas por um Decreto Presidencial que regulamenta o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI), carece de um arcabouço legal robusto.
Essa dependência de decretos e a falta de um plano orgânico tornam a política vulnerável a mudanças de governo, impedindo sua consolidação e continuidade. A ausência de um projeto nacional de desenvolvimento claro e a visão de curto prazo comprometem a capacidade de formular e concretizar estratégias de longo prazo.
Historicamente, o Brasil já praticou políticas industriais com o BNDE (atual BNDES) como instrumento central, especialmente no período pós-Segunda Guerra, impulsionando a industrialização por substituição de importações e o financiamento de infraestrutura e setores industriais pesados.
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Embora essa atuação tenha sido crucial para a diversificação do parque industrial, a ausência de um arcabouço legal consistente no passado levou a uma dependência de decisões políticas e ciclos econômicos, resultando em melhorias parciais ou setoriais, ciclos políticos e programas inconclusos e temporários.
A institucionalização da política industrial em lei federal é uma etapa necessária e essencial para que o Brasil construa um projeto de desenvolvimento nacional robusto, que mobilize a indústria como motor de crescimento, inovação, emprego e bem-estar social, com bases sólidas e duradouras que transcendam governos e conjunturas políticas.
[1] Informações sobre a importância da indústria em: https://www.portaldaindustria.com.br/estatisticas/importancia-da-industria/
[3] Ver estudo do ecossistema organizacional federal no setor. https://repositorio.enap.gov.br/handle/1/8952
[4] O Projeto de Lei, de autoria do deputado Heitor Schuch (PSB/RS), já foi aprovado por duas comissões da Câmara dos Deputados: a Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (CMADS) e a Comissão de Indústria, Comércio e Serviços (CICS). Atualmente, o projeto aguarda parecer do relator na Comissão de Ciência, Tecnologia e Inovação (CCTI). Fonte: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2318092&filename=PL%204133/2023
[5] No PPA federal 2024/2027 há um eixo específico que aglutina ações de apoio à politica industrial, geração de renda e emprego: https://www.gov.br/planejamento/pt-br/assuntos/planejamento/plano-plurianual/arquivos/relatorios-planejamento-nacional/old_book_2024_07_23-neoindustrializacao_compressed.pdf