Para o ministro Antonio Anastasia, do Tribunal de Contas da União (TCU), a insegurança jurídica é o tema que mais afeta os setores público e privado no Brasil. Mas, embora ainda seja bastante desafiador, o cenário tem ganhado novos contornos nos últimos dez anos. Ele avalia que há uma preocupação crescente sobre o assunto “Estamos evoluindo, não há dúvida. Há uma evolução notável”, disse.
Em entrevista ao JOTA, o ministro afirmou que o Brasil caminha na direção certa em um processo com grande protagonismo do Congresso. Também declarou que a divergência entre os poderes, marcada mais recentemente pelo embate em torno das emendas parlamentares, é natural e não afeta a previsibilidade institucional.
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“A dificuldade é quebrar essa sensação de que esse conflito institucional está gerando a insegurança. Não há relação entre isso”, afirma ao JOTA. “Acho que nós temos um quadro de maturidade, hoje, muito melhor do que tínhamos no passado, inclusive no passado recente”, considera.
Anastasia é mestre em administração pública e acompanha o serviço público de perto há mais de 25 anos. Antes de integrar o TCU, foi senador, governador e vice-governador de Minas Gerais, além de secretário executivo dos Ministérios da Justiça e do Trabalho
Enquanto parlamentar, foi autor do projeto que deu origem à lei 13.655/2018. A regra inclui disposições sobre segurança jurídica na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro e amplia a previsibilidade e a eficiência na aplicação do direito público.
Entre as causas da insegurança jurídica no Brasil, Anastasia diz que há uma vocação do país para a disputa. O ministro afirma que existe uma “mania de levar tudo a litígio”, que só recentemente vem sendo repensada, de forma muito lenta, por meio da arbitragem, da mediação e da busca por convergência em soluções. O produto de um cenário de grande judicialização e do robustecimento do Judiciário ante o Executivo é uma administração “atônita” e gestores com medo de decidir. “É o apagão das canetas”, diz o ministro.
A mudança gradual em curso, segundo ele, é consequência de um “grande esforço” de diferentes setores da sociedade capitaneados pelo legislativo. “Devemos muito ao Congresso Nacional. Mais do que os Poderes Executivos e os governos ao longo desses anos, foi o Congresso que tomou a iniciativa de várias leis”, afirmou.
De acordo com Anastasia, os parlamentares iniciaram uma “revolução silenciosa” em 2015, com a aprovação do projeto que deu origem à Lei 13.129, que amplia a Lei da Arbitragem de 1996. Ao longo da última década, outras normas contribuíram para ampliar a previsibilidade jurídica. Ele destaca a reforma na Lei de Improbidade pela Lei 14.230/21 e a nova Lei de Licitações (Lei 14.133), ambas de 2021, além da própria Lei 13.655/2018, de sua autoria.
No TCU, onde tomou posse em 2022 por indicação do Senado, o ministro celebra a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso), em funcionamento desde 2023. A iniciativa foi criada para regulamentar os procedimentos de solução consensual e prevenção de conflitos envolvendo órgãos da administração pública federal. “É um exemplo talvez mais prático e mais bonito de segurança jurídica”, declarou.
Leia os principais trechos da entrevista:
Qual a causa da insegurança jurídica brasileira e como ela está concentrada no plano político institucional?
Esse é um tema, hoje, no Brasil que, talvez, seja o que mais afeta o serviço público e o setor privado. Os dois sofrem os efeitos da insegurança jurídica, a famosa sensação que cria um ambiente instável para investimentos e para a boa gestão pública. A insegurança afeta também uma terceira dimensão, que é o próprio cidadão, na sua vida privada, que muitas vezes não sabe bem qual será o desdobramento daquela decisão, daquele processo. Isso cria um ambiente extremamente negativo, que impede o desenvolvimento e o progresso.
As origens são várias, mas atribuo, principalmente, ao que eu chamo de dois furores, que são dois ímpetos da sociedade brasileira. O primeiro é um furor legiferante. É uma mania que nós temos de querer legislar sobre tudo. O Brasil tem uma grande produção legislativa. Temos uma federação com três níveis de governo e todos eles – a União, os estados federados, os municípios – todos legislam. E além dessa legislação, no sentido estrito, próprio de legislar, criar leis com novidade, nós temos autarquias, fundações, secretarias, todas as normas administrativas. A legislação administrativa não pode criar novidades, mas ela impõe obrigações. Isso forma uma verdadeira enciclopédia, uma miríade, uma coletânea imensa de normas que se atropelam e todo mundo quer ter ali uma lei, um decreto, uma portaria, uma resolução para chamar de sua e isso cria um clima de instabilidade.
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A segunda característica eu chamo de furor querelante. É a mania que nós temos de levar tudo a litígio. Nós não temos uma cultura da convergência. Estamos revertendo agora, com dificuldades, mas o Brasil sempre se vocacionou para as disputas. Nas faculdades de Direito não se estuda mediação, arbitragem, isso começou muito recentemente. Sempre se estudou processo, recurso, litígio, ajuizamento de ações. É um país que tem um grau de judicialização muito grande, à mercê, aliás, da própria Constituição Federal, que garante, entre os direitos fundamentais, que nenhuma lesão ou ameaça a direito subjetivo será subtraída do exame do Poder Judiciário. Isso acaba sobrecarregando o Poder Judiciário com um número imenso de ações que ele não tem como resolver a tempo adequado e cria também mais instabilidade e, portanto, mais insegurança jurídica.
Essa insegurança se disseminou e passou a criar consequências graves. No campo do setor público os gestores passaram a ter medo de decidir. É o apagão das canetas. Esse medo cria um problema grave, a administração se queda inerte, atônita.
Talvez tenha em uma das causas o que aponto como o paradoxo da Constituição de 88. A Constituição foi feita num ambiente, e assim nós devemos aplaudir, com legítimo propósito de concessão de muitos direitos, de muitas políticas públicas a favor dos cidadãos. Viemos de um período autoritário, onde o governo negava muitos direitos, as pessoas não tinham educação, saúde, ambiente. E ela foi muito generosa ao criar essas políticas públicas. Só que qual seria o instrumental necessário para que isso fosse efetivado? Que a própria constituinte desse meios, instrumentos ao Poder Executivo para que ele implementasse as políticas. Mas ela fez o oposto. Como vinhamos de um governo autoritário, o constituinte de 88 falou “não, nós vamos impor ao Poder Executivo travas, peias, amarras, controles”. O controle cresceu muito e gerou também insegurança jurídica. Nós tivemos, de 88 para cá, um grande robustecimento do sistema de controle do Judiciário, do Ministério Público, controle interno, controle externo e tribunais. Isso tudo criou um ambiente que acabou inibindo o gestor.
No setor privado é a mesma coisa. O que aconteceu no Brasil nas últimas décadas?
O poder perdeu a capacidade de investimento com recursos próprios. No passado, os tesouros nacionais, estaduais e até os municipais tinham dinheiro e faziam as obras por sua conta. No passado, havia recursos públicos abundantes e suficientes para lastrear os investimentos. Isso desapareceu na década de 80 para cá.
No primeiro momento, foi substituído por investimentos de agências multilaterais, como Banco Mundial, BID, corporação japonesa, mas isso também se esvaiu. O resultado é que os investimentos que o Brasil necessita passam a ser identificados no setor privado, quer nacional, quer internacional, e são investimentos de médio e longo prazo. A regulamentação toda que vem de 1990 pra cá, com a privatização, precisava de ter, de fato, recursos expressivos. Para que houvesse investimento em recursos expressivos, qual era a primeira necessidade de qualquer investidor? Segurança jurídica.
Como no Brasil ficamos com um padrão baixo de segurança jurídica, nós, em vez de atrair, afastamos, infelizmente. Tivemos vários episódios de quebras de contrato. Um muito marcante foi em 2012, quando o governo federal, a meu juízo, quebrou os contratos de energia elétrica. Nós também tivemos quebra de contratos na área de concessões. Em muitos episódios, o Brasil não se demonstrou muito confiável. E isso levantou sempre o receio de investimento.
Percebeu-se na sociedade brasileira a necessidade de reverter esse quadro e lutarmos todos juntos por um clima de segurança jurídica. Foi um grande esforço. E nesse esforço, a meu juízo, devemos muito ao Congresso Nacional. Mais do que os Poderes Executivos e os governos ao longo desses anos, foi o Congresso que tomou a iniciativa de várias leis, a própria mudança da Lei de Improbidade, a nova Lei de Licitação [Lei 14.133/2021], que é muito melhor do que a anterior e que dava um clima também de estabilidade, porque ela estimula o fim do litígio, estimula a composição amigável dos conflitos. No momento que a nova lei de licitação estabelece e autoriza que tenhamos mediação, arbitragem, conciliação, disputa, que é uma coisa muito importante, isso passa a dissuadir o conflito.
O Congresso conseguiu uma espécie de revolução silenciosa em 2015, quando foi aprovado um projeto que mudou a lei de arbitragem. Essa revolução se consolidou muito com a Lei 13.655. Eu, que fui autor dela, exibi a sugestão de vários professores, nós elaboramos um texto, o texto foi apresentado no Senado, debatemos três anos, esse texto foi de 2015, meu primeiro projeto, até 2018.
A lei passou a ser reconhecida como uma lei que garantiu um pouco mais a segurança jurídica e ela tem alguns aspectos fundamentais. O primeiro deles é distinguir quando o agente age com dolo, com fraude, com má-fé, quando ele erra porque errar é humano – só não erra quem não faz a administração todo dia. Esse gestor passou a ter uma proteção, porque uma coisa é tomar uma decisão aqui em Brasília, cercado de assessores. Agora, imagina um prefeitozinho no interior do Brasil, sem assessoria, com dificuldade de informação… É outra realidade. Nós não podemos julgar com o mesmo peso duas situações distintas. Então isso foi uma modificação muito importante e também determinar que a norma não poderia, na sua interpretação, retroagir em relação a interpretações já consolidadas, porque isso cria uma insegurança jurídica absoluta.
A partir dessa lei, que é de 2018, e depois da lei de licitação, que é de 2021, nós passamos a ter, então, uma realidade nova no Brasil. E essa realidade traz um sentimento de que a segurança jurídica não está ainda no patamar do primeiro mundo, dos países mais desenvolvidos, mas passou a ser uma preocupação nuclear da sociedade brasileira.
O senhor acha que houve uma pressão dos setores econômicos para essa mudança?
Foi uma construção coletiva, porque os próprios agentes públicos também queriam. Os agentes públicos corretos, a larga maioria, também tem necessidade. Então, as forças econômicas, o serviço público e a própria sociedade… Houve um sentimento coletivo de que agora não é possível nós continuarmos nesse paradoxo da Constituição de 1988 e com essa dificuldade que o poder público não consegue entregar, porque ele não tem confiabilidade para funcionar. Acho que esse foi um sentimento quase que espontâneo. Foi algo ao contrário de uma reforma. A reforma tributária, a reforma trabalhista, a reforma previdenciária, elas são tópicas, elas são como uma cirurgia, você vai operar o joelho, operou, pronto, vai implementar. Uma reforma do Estado é totalmente diferente. Ela é dinâmica, é a longo prazo e ela é permanente, porque ela tem que mudar o comportamento, a cultura das pessoas e um dos pontos fundamentais de mudar a cultura é exatamente uma sociedade que tem credibilidade nas instituições.
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É o grande sucesso que aconteceu no passado, na Europa, nos Estados Unidos, na Austrália, nos países escandinavos, e nós ainda não chegamos ainda nesse amadurecimento pleno. Mas eu acho que então percebeu-se isso e foi uma modificação que não veio orgânica, não foi uma iniciativa do governo. Essas leis todas surgiram no Congresso por pressão.
Neste ano, completa uma década que o senhor propôs o projeto que se tornaria a Lei 13.655, que incluiu na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro aspectos sobre segurança jurídica para ampliar a eficiência da aplicação do direito público. Qual avaliação faz desse cenário de 2015 para cá?
Estamos evoluindo, não há dúvida. Há uma evolução notável. Eu vejo no Tribunal de Contas da União, nos anos em que eu estou aqui, como a própria jurisprudência avançou positivamente no sentido de, especialmente a questão da circunstância do gestor, reconhecer que nós não podemos fazer um clima de punição generalizada, porque muitas vezes o gestor agiu com boa fé e essa segurança jurídica tem que ter para se garantir no momento que toma uma decisão. Se ele não toma, paralisa a administração. Se paralisa a administração, a atividade econômica não acontece, porque sem Estado, infelizmente, nós não vivemos.
Eu acho que o clima hoje, 2025, é muito melhor que em 2015. Durante esses 10 anos, nós evoluímos muito com a mudança da edição da Lei 13.655, com a mudança da lei de improbidade, com a nova lei de licitação, com a questão do consenso, a Secex Consenso, que é um exemplo talvez mais prático e mais bonito de segurança jurídica.
Nós temos no Brasil ainda, infelizmente, grandes cadáveres de litígios entre o setor público e o setor privado, de concessões, de grandes contratos, que são de longa duração. Nós temos que estar mais flexíveis e, por isso, o Tribunal passou a permitir uma flexibilidade maior, coisa que não existia no passado nos próprios contratos. A segurança jurídica se consolida aí também. Eu acho que esse movimento como um todo acabou, de fato, criando um ambiente muito positivo. Isso se desdobrou na SecexConsenso, que é esse exemplo tão positivo.
Não é nenhuma obrigação, se o governo e a parte quiserem, o Tribunal analisa e se considerar adequado aquele acordo, se as partes quiserem, o Tribunal homologa. Essa homologação dá o carimbo da segurança jurídica, termina as ações judiciais. É rápido e não custa nada. É uma solução muito positiva. Muitos temas que estão judicializados, quando chegam aqui as partes desistem dos processos. Isso aconteceu em vários processos. Foi um avanço muito positivo, criou um ambiente novo e isso deu, dentro da administração pública.
Na minha opinião, nós estamos no caminho certo. Talvez não tão acelerado como eu gostaria. Mas hoje, não há dúvida, há um caminho e, volto a dizer, influenciado por fatores do mercado, da sociedade, do Congresso. E espero que o próprio governo, o Poder Executivo, também tenha a sua participação, como já está tendo. Mas eu acho que nós poderíamos ir mais rápido. Mas aí é uma mera opinião, eu já não participo mais do mundo político.
Na sua visão, o Brasil precisa de alguma reforma imediata para trazer mais segurança jurídica? Uma reforma estrutural, a exemplo da Reforma Tributária, seria um caminho?
Uma reforma de Estado tem que ser mais abrangente. Tem que envolver a questão da função pública, que é delicada no Brasil, a questão da quantidade de força de trabalho, das carreiras jurídicas, da organização do Estado. Aí são temas que escapam um pouco da segurança jurídica.
Por exemplo, uma lei muito positiva, que teve pouca repercussão, mas nós lutamos há algum tempo por ela, foi a nova lei do concurso público (Lei 14.965), aprovada no ano passado. Foi uma lei importantíssima, porque pela primeira vez permite que no concurso público haja avaliação de habilidades e competências. Não adianta só o conhecimento no concurso público, a pessoa pode ser muito inteligente, mas ela não tem uma habilidade emocional ou preparo para conviver em uma equipe de trabalho. Outro assunto importantíssimo, a avaliação de desempenho tem que ser colocada no serviço público de maneira plena, hoje, ainda é tímida.
Esses são outros assuntos da reforma de Estado, mas tudo isso está, de fato, ligado. E a segurança jurídica é, ao mesmo tempo, o pressuposto e a grande consequência porque no momento que nós estabelecemos um estado de padrão pleno da OCDE e gestão pública, vai haver uma segurança jurídica satisfatória para atrair investimentos.
Na sua avaliação, quais são e de onde vêm os principais entraves nesse processo de superação da insegurança jurídica?
Eu sempre digo que a burocracia é uma palavra igual a colesterol, tem a boa e a ruim. A burocracia é muito importante, temos que ter burocracia. A burocracia garante o estado de direito, os direitos dos servidores, o funcionamento do estado, mas quando ela é excessiva, evidentemente infarta o Estado. A própria burocracia, que nesse caso negativo, tem o corporativismo cria dificuldades, porque os órgãos, as estruturas todas têm o seu pequeno poder. Cada um tem que abrir mão e muitas vezes os órgãos não gostam. Somos todos humanos, e nós humanos temos as nossas vaidades, as nossas ambições, tudo isso é legítimo, esperado e normal. Mas o que que acontece? Esses aspectos subjetivos acabam de fato definindo. Ah bom, por que eu vou permitir que haja aqui o consenso enquanto até então eu que decido sozinho. Essas idiossincrasias que são normais, existem, não só no Brasil, pelo mundo afora e isso é claro que acaba que inibe um pouco. Mas eu acho todos percebemos que temos que superar isso.
Estamos acompanhando um embate mais direto entre o Congresso e o Supremo Tribunal Federal, não só, mas, principalmente, em relação às emendas parlamentares. Como essa disputa entre os Poderes afeta a segurança jurídica e a previsibilidade institucional?
O relacionamento entre os poderes independentes entre si sempre vai ter, eventualmente, área de atrito. É perfeitamente normal, inclusive até entre as casas congressuais, entre Senado e Câmara. Isso faz parte do dia-a-dia e não é de hoje. Acontece desde que o mundo é mundo. Claro que a cada época tem ali a sua crise, o seu tema mais relevante, isso é um dado da realidade. Mas eu acho que nós temos um quadro de maturidade, hoje, muito melhor do que tínhamos no passado, inclusive no passado recente.
Acho que essas divergências, que são naturais, elas não afetam a questão da segurança jurídica porque a segurança jurídica vai muito além disso. Ela vai, na verdade, em um sentimento, na criação do ambiente. Mesmo um país que tem uma segurança jurídica desenvolvida, os Estados Unidos, que é reconhecidamente um país que tem um padrão econômico de segurança jurídica positiva, nós estamos vendo agora conflitos gravíssimos entre o Executivo e o Congresso. A segurança jurídica não evita que isso ocorra, porque aí é o mundo político que também se manifesta.
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Acho que a dificuldade é quebrar a sensação de que esse conflito institucional está gerando a insegurança. Eu acho que não há relação entre isso. Você vê a França, que é a origem do direito administrativo, não consegue nomear um governo, tem conflito. É normal. Se as instituições têm a segurança jurídica já robusta e bem desenvolvida, eu acho que isso não afeta.
Na minha opinião, o parlamentarismo depende de dois fundamentos, classicamente apontados, burocracia estável, no sentido positivo da palavra, de partidos políticos fortes. O que a burocracia estável significa? Um corpo de funcionários preparados, com competências designadas, segurança jurídica nesse ambiente de burocracia estável, que se desdobra do setor privado. Acima da burocracia estável e dos partidos, aí tem o governo, que é a alta condução dos negócios públicos, que é político. E no governo há disputas ideológicas, partidárias, o que é normal, mas que não afeta o dia-a-dia.