No último dia 4 de junho, o governo federal editou a MP 1227/24.
A nova normativa, de vigência imediata, tem alguns eixos centrais: (I) estabelece condições para fruição de benefícios fiscais, (II) trata de competência para julgamento de processos administrativos de ITR; (III) limita a compensação de créditos de PIS/Cofins e (IV) revoga hipóteses de ressarcimento de créditos presumidos, também de PIS/Cofins.
É exatamente sobre esses dois últimos pontos que a controvérsia se instala de forma mais pungente, ao passo em que é evidente que o expediente terá o condão de comprometer o planejamento e fluxo de caixa dos contribuintes afetados.
A mudança, mormente quando realizada pela estreita via do processo legislativo provisório, com efeitos imediatos, representa grave subversão da boa-fé e da proteção da confiança na relação fisco-contribuinte.
Apenas sob esta vertente (a preservação da segurança jurídica), somada à desconfiguração da não cumulatividade ampla como preceito básico, já se poderia arguir a inconstitucionalidade da referida Medida Provisória, com sua eventual devolução pelo presidente do Congresso Nacional.
Mas o contexto em que a medida se insere amplia as suas fragilidades jurídicas. Ao anunciá-la, o Ministério da Fazenda promoveu verdadeira “venda casada” entre a limitação dos créditos e a manutenção da desoneração da folha.
O argumento tem razão (política) de ser: busca-se vincular a aprovação da novíssima MP à decisão anterior do ministro Cristiano Zanin (no bojo da ADI 7.633/DF), que deu prazo de 60 dias para que governo e Congresso encontrassem solução para compatibilizar a política de desoneração da folha (Lei 14.784/2023) com o art. 113 do ADCT.
É importante lembrar que este é mais um capítulo na celeuma da desoneração, conforme tratamos neste JOTA em duas ocasiões[1] anteriores: (1) a prorrogação da desoneração havia sido vetada pelo Presidente da República; (2) o veto aposto foi derrubado pelo Congresso Nacional; (3) mas inconstitucionalmente reestabelecido pela MP 1202/23; (4) a MP 1202 foi parcialmente revogada no que tangenciava à desoneração patronal, e substituída pelo PL 493/2024, que ainda tramita no Congresso; (5) a MP foi parcialmente devolvida na parte da desoneração municipal; (6) o ministro Zanin (ADI 7.633/DF) suspendeu parcialmente a desoneração e, por fim, (7) o próprio Zanin cassou a sua liminar por 60 dias, restabelecendo a desoneração.
A tese retórica do governo, como capítulo seguinte do tumulto anteriormente descrito, é que a nova MP (1227) seria o procedimento adotado para compensar a desoneração – o que significaria, inclusive como modo de pressionar o Congresso, que a rejeição desta poderia derrubar aquela (mais uma vez).
Há vários equívocos neste raciocínio – que estamos chamando de retórico porque em nenhum momento da mensagem e exposição de motivos da medida fez-se alusão à compensação da desoneração e/ou à decisão do ministro Zanin.
Um desacerto central (que decorre também da falta de assimilação da decisão de Zanin) é que não é o art. 113 do ADCT que exige compensação de receitas na instituição de renúncia fiscal. O dispositivo é mais restrito: exige estimativa de impacto orçamentário e financeiro da renúncia no bojo do processo legislativo – o que o Congresso Nacional está buscando atender por meio do PL 1847/2024.
A exigência de compensação é legal (o que, por óbvio, desloca a competência constitucional do STF) e decorre substancialmente do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que tem a seguinte dicção, mais exaustiva:
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
É por essa razão que a Lei 14.784/2023, que prorrogou e ampliou a desoneração anteriormente instituída pela Lei 12.546/2011, também prorrogou a medida de compensação tributária instituída originariamente: o acréscimo da alíquota de Cofins-Importação. Isto é: se ainda persiste necessidade de compensação da desoneração, ela é apenas residual – e se refere à ampliação mais recente do benefício.
Para mais, a exigência constitucional observada na liminar concedida pelo ministro Zanin em nada tem a ver com essa compensação adicional, e sim com o singelo cumprimento do art. 113 do ADCT, qual seja, observância da estimativa de impacto orçamentário e financeiro da medida.
O quadro posto demonstra que caminha mal o raciocínio que busca estabelecer relação direta entre a pretensa medida de compensação encartada na MP 1227 e a preservação da desoneração da Lei 14.784/2023. A “venda casada” entre as duas carece de legitimidade jurídica per se.
Mas não é só. Se a intenção é mesmo estabelecer paralelismo entre as duas medidas, esta última (a limitação de créditos de PIS/Cofins) é ainda mais ilegal, porque fere frontalmente a claríssima disposição da Lei de Responsabilidade Fiscal.
É que o desenho adotado, de limitar compensação e ressarcimento de créditos e PIS/Cofins, não pode ser considerado uma medida de compensação que atenda ao rol taxativo do art. 14, inciso II, da LRF, exatamente por não ser “elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.”
Trata-se, ao contrário, de medida que impacta o fluxo de caixa do governo (e, por via reflexa, dos contribuintes), mas sem estabelecer medida de compensação duradoura no sentido orçamentário.
O que se espera é que governo e Congresso possam aprofundar o seu diálogo institucional para encontrar uma saída que prestigie tanto a harmonia e independência dos Poderes quanto a Constituição e a LRF, caminho de que se afastou indecorosamente a MP 1227/24.
[1] Ver: LOBATO, Valter de Souza; FONSECA, Pedro Henrique Esteves. Atropelo do devido processo legislativo na MP 1202 impõe sua devolução. Jota, 02 de jan, 2024; e Ver:; FONSECA, Pedro Henrique Esteves. O erro de premissa da suspensão da desoneração da folha pelo STF. Jota, 29 de abril 2024